3.1 Hovedtrekk

Covid-19

2020 er sterkt preget av covid-19 og konsekvensene av pandemien. Effektene på både landets og kommunenes økonomi er store. Kommunedirektøren forventer merutgifter på nærmere 400 millioner kroner i 2020 som følge av pandemien. Bærum forventes også å få en reduksjon i skatteinntektene.

Dette forslaget til handlingsprogram er også preget av den pågående pandemien. Anslag for økonomien i et fireårsperspektiv vil alltid være preget av usikkerhet, men på grunn av pandemien er usikkerheten større enn normalt. Det må derfor påregnes at endringene i de neste års handlingsprogram vil bli større enn vanlig.

Kommunedirektøren viser til følgende saker:

  •  Sak 074/20, Covid-19 – økonomiske konsekvenser, behandlet i formannskapet 1. april 2020
  • Sak 084/20, Oppdatert orientering om økonomiske konsekvenser av covid-19, behandlet i formannskapet 15. april 2020
  • Sak 110/20 Revidert nasjonalbudsjett for 2020 og Kommuneproposisjonen for 2021, behandlet i formannskapet 13. mai 2020
  • Økonomimelding I 2020
  • Økonomimelding II 2020

Formannskapet vedtok i to saker Bærumspakke for arbeidsliv, næringsliv og frivillighet, henholdsvis sak 75/20 i møte 1. april og sak 86/20 i møte 15. april. Til sammen er det bevilget 99,2 mill. til Bærumspakken, hvor 58,3 mill. omhandler forsering av planlagte investeringsprosjekt og 40,9 mill. gjelder driftstiltak. En oppdatert detaljert plan for hvilke prosjekter som skal forseres, vil fremmes i Økonomimelding II.

Statlig kompensasjon

Regjeringen varslet i vår at kommunene ville få dekket merutgifter og mindreinntekter som følge av pandemien. Hittil i 2020 har Bærum fått kompensert cirka 220 mill. gjennom ulike ordninger.

Det er stor differanse mellom det regjeringen har kompensert, og kommunenes egne prognoser. Dersom regjeringen velger å la kommunene dekke en stor del av kostnadene, vil dette høyst sannsynlig medføre en reduksjon i tjenestetilbudet. Regjeringen har nedsatt en arbeidsgruppe med representanter fra staten og kommunesektoren for å kartlegge de økonomiske konsekvensene av virusutbruddet for sektoren. Arbeidsgruppen skal avgi en endelig rapport innen 1. april 2021.

Kommunedirektøren viser for øvrig til Økonomimelding II 2020 for nærmere redegjørelse om effektene av pandemien for 2020.

Usikkerheten rundt videre forløp av covid-19-pandemien er stor. Utviklingen vil påvirke varigheten og omfanget av smittereduserende tiltak, som igjen vil medføre store økonomiske konsekvenser.

De viktigste forholdene som påvirker kommunens inntekter og utgifter, er:

  • Kommunens skatteinntekter påvirkes negativt av lavere lønnsvekst, økt arbeidsledighet og lavere avkastning i kapitalmarkedene, reduserte formuesverdier og utbytteutbetalinger til personlige skatteytere.
  • De fleste kommunale tjenestene påvirkes av pandemien i form av merutgifter og/eller mindre inntekter. Spesielt gjelder dette utgifter til smittevernutstyr og utgifter til ekstrahjelp og overtid.
  • Mindre utgifter i form av moderate lønnsoppgjør, lavere pensjonsutgifter og noe redusert aktivitet på enkelte områder.
  • Fall i kapitalmarkedene gir effekt i form av redusert verdi på og avkastning fra forvaltningsfondet.
  • Et lavere rentenivå gir positiv effekt på kommunens netto renteutgifter.

Skatteanslaget er betydelig nedjustert i 2020. Dette medfører at utgangspunktet for 2021 og årene etter, er lavere enn tidligere forutsatt. I dette handlingsprogrammet legger Kommunedirektøren til grunn at skatteinntektene vil bli lave i 2021 og 2022, men stigende til et mer normalt nivå mot slutten av perioden som følge av at både norsk og internasjonal økonomi antas å bedres de neste årene. Effektene på utgiftssiden som følge av covid-19 kan også bli betydelige, men forventes å avta i forhold til nivået i 2020. På grunn av usikkerheten har Kommunedirektøren ikke tatt høyde for dette forholdet i forslaget til handlingsprogram, men det vil vurderes i økonomimeldingene i 2021.

Regjeringen har varslet innstramminger i statsbudsjettet for 2021. I hvilken grad dette vil påvirke kommunene, er usikkert. Statsbudsjettet legges frem 7. oktober, og Kommunedirektøren vil komme tilbake til saken i tilleggsinnstillingen til Handlingsprogram 2021–2024.

Økonomien for øvrig

Foruten konsekvensene av covid-19, er økonomien i dette handlingsprogrammet preget av det ekstraordinære store investeringsbehovet i perioden 2021─2024. Dette utgjør samlet over 12 milliarder kroner. I tillegg er det økning i behovet for kommunale tjenester. Spesielt gjelder dette kjøp av plasser innen psykisk helse. Selv om det planlegges for betydelige omstillingstiltak (400 mill. i 2024), har det vært nødvendig å bruke en stor del av reservene for å saldere budsjettet, samtidig som økt låneopptak medfører økning i gjelden. Gjeldsgraden (andel lånegjeld av driftsinntekter) vil nærme seg 106 prosent i 2024. I 2025–2027 forventes de største investeringene å være gjennomført, og lånegjelden bør deretter kunne reduseres.

Langsiktig driftsanalyse og investeringsplan 2021–2040 – Omstilling 2024

Denne langsiktige driftsanalysen og investeringsplanen (LDIP) viser at investeringsprogrammet og effektene av utvikling i demografi og økonomiske rammebetingelser vil være krevende for kommunen. Følsomhetsanalysene viser en betydelig risiko knyttet til et omfattende investeringsprogram, usikkerhet rundt fremtidige inntekter, sektorenes utgiftsvekst, samt miljø og klimakostnader.

Figur 3.1: Årlig inndekningsbehov

3.1: Årlig inndekningsbehov

Sentrale spørsmål knyttet til håndtering av inndekningsbehovet, er:

  • Kan investeringsnivået reduseres?
  • Hva er potensialet for økonomisk omstilling i kommunens tjenester?
  • Hvor store reserver trenger kommunen på kort og lang sikt?

Hvilke andre tiltak er aktuelle uten for stor risiko, slik som å øke avdragstiden på lån og redusere kravet til egenkapital-finansieringen i årene med

3.1.1. Befolkningsprognosen

Ny befolkningsprognose er lagt til grunn for de økonomiske beregningene, og viser en årlig gjennomsnittlig vekst i perioden på 1,2 prosent.

Tabell 3.1: Befolkningsprognosen, utvikling i totalbefolkning

Tabell 3.1: Befolkningsprognosen, utvikling i totalbefolkning

Befolkningsveksten i handlingsprogramperioden antas å bli noe lavere sammenlignet med prognosen i fjorårets handlingsprogram. Antall barn yngre enn ett år vil øke i perioden, mens aldersgruppen 1–5 år vil synke frem til og med 2022 for så å øke igjen. Det forventes en moderat vekst i elevgrunnlaget for barne- og ungdomsskolene. Arbeidsstyrken (20–66 år) vil få en moderat vekst, mens antallet innbyggere i aldersgruppen 67–79 år vil øke kraftig. Prognosen viser en betydelig vekst i de eldste aldersgruppene, spesielt i gruppen 95+. Veksten i de eldste aldersgruppene vil bli en utfordring for kostnadsutviklingen i kommunen.

3.1.2 Sentrale inntekter

De frie inntektene (skatt og rammetilskudd) utgjør om lag 75 prosent av kommunens inntekter, og angir sammen med øvrige inntekter rammen for kommunens utgiftsnivå. Kommunedirektøren legger til grunn en gjennomsnittlig årlig realvekst på 0,6 prosent i handlingsprogramperioden.

3.1.3 Sektorene

Tabellen under viser summen av Kommunedirektørens forslag til endringer i demografikompensasjon, mer-/mindrebehov og kostnadsreduserende tiltak. Endringene vises i forhold til vedtatt budsjett etter Økonomimelding I 2020. I tillegg foreslår Kommunedirektøren å kompensere sektorene for lønns- og prisvekst.

Tabell 3.2: Oversikt over Kommunedirektørens forslag til endringer i sektorene

Tabell 3.2: Oversikt over Kommunedirektørens forslag til endringer i sektorene

3.1.4 Investeringene

Planlagte investeringer samlet for de neste fire årene utgjør 12,1 milliarder kroner. Dette er 1 mrd. høyere enn i forrige handlingsprogram. Av større enkeltprosjekter kan Oksenøya senter og Tårnet på Fornebu, Nadderud stadion, omsorgsboliger for eldre i Dønskiveien 28–38, et nytt sykehjem, seks større skoleutbygginger, fem større barnehageutbygginger og nytt høydebasseng (vannreservoar) nevnes.

3.1.5 Saldering

Investeringene i perioden 2021 til 2024 er finansiert med 5,6 mrd. i lån, 2,1 mrd. i tilskudd/inntekter og 4,4 mrd. i egenkapital, herav er 0,4 mrd. i bruk av investeringsfond. Dette er i tråd med strategien om å bruke fond i år med store investeringer.

For å få bufferfondet over målsettingen på 100 millioner kroner i 2024 er driften saldert med bruk av lønnsreserven i balansen med 25–40 mill. årlig.

3.1.6 Gjeld og fond

Gjeldsgraden (andel lånegjeld av driftsinntekter) forventes å stige fra om lag 70 prosent ved utgangen av 2019, til 106 prosent i 2024. Fondsgraden (andel disposisjonsfond av driftsinntekter, eksklusiv bufferkapitalen av Forvaltningsfondet) forventes å reduseres fra 23 prosent i 2020 til 10 prosent i 2024.

3.2 Finansielle måltall for utviklingen av kommunens økonomi

De vedtatte nøkkeltallene for sunn økonomi er anbefalte måltall over tid. Disse indikerer hvorvidt kommunens samlede økonomi utvikler seg i riktig retning, og sier noe om kommunens handlefrihet i kommende år. Oppnåelse av målkravene gir rom for nødvendige investeringer fremover og gjør kommunen robust i møte med fremtidige økonomiske svingninger.

Tabell 3.3: Kommunens vedtatte nøkkeltall (måltall) for sunn økonomi og forventet utvikling i handlingsprogramperioden.

Tabell 3.3: Kommunens vedtatte nøkkeltall (måltall) for sunn økonomi og forventet utvikling i handlingsprogramperioden

Resultatgraden er noe under anbefalt nivå de første årene, men over minimumsnivået. Dette skyldes i all hovedsak forventet svak skatteinngang som følge av covid-19-pandemien kombinert med høyt investeringsnivå. Likviditetsreserven er under målsettingen i 2024 og har sammenheng med utvidet bruk av fondsmidler.

3.2.1 Resultatgrad

Figur 3.2: Årlig resultatgrad i perioden 2015 til 2024

Figur 3.2: Årlig resultatgrad i perioden 2015 til 2024

Resultatgrad er netto driftsresultat i prosent av sum driftsinntekter. Kravet til resultatgrad bestemmes i stor grad av hvor stor del av investeringene som må finansieres fra driften for å oppnå ønsket egenkapitalfinansierings-grad. Kommunedirektøren legger opp til å bruke av investeringsfond for å unngå uforholdsmessig høy belastning på driften i år med høye investeringsbehov. Den største økonomiske utfordringen er det store investeringsbehovet. Dette krever at omstillingstiltak gjennomføres for å finansiere investeringene. Kommunedirektøren vil fremover ha fokus på kostnadskontroll på investeringene for å lette trykket på økonomien.

3.2.2 Bufferfond og likviditetsreserven

Bufferfondet er kommunens salderings- og reservefond. Målsettingen er at fondet skal være på over 100 mill. i slutten av handlingsprogramperioden. Kommunedirektørens forslag til handlingsprogram tilfredsstiller dette kravet. Likviditetsreserven er over målet på 300 mill. i alle år bortsett fra 2024. Nedgangen skyldes i hovedsak økt bruk av fond.

3.2.3 Egenkapitalfinansiering

Figur 3.3: Egenkapitalfinansiering ikke-rentable investeringer

Figur 3.3: Egenkapitalfinansiering ikke-rentable investeringer

Figur 3.3 viser viser egenkapitalfinansieringen for de ikke-rentable investeringene i perioden 2015 til 2024. Investeringsaktiviteten i handlingsprogramperioden er høy, men målet om 50 prosent egenkapitalfinansiering er oppfylt i hele perioden.

3.2.4 Gjeldsgrad

Gjeldsgraden viser samlet lånegjeld i forhold til driftsinntektene. En økende gjeldsgrad vil si at gjelden stiger mer enn driftsinntektene. Selv om det ikke foreligger vedtatte måltall for gjeld og gjeldsutviklingen, er dette et område som Kommunedirektøren følger nøye. 

Figur 3.4: Utvikling i gjeldsgrad og gjeld pr. innbygger

Figur 3.4: Utvikling i gjeldsgrad og gjeld pr. innbygger

Figur 3.5: Netto lånegjeld, per innbygger

Figur 3.5: Netto lånegjeld, per innbygger

Gjeldsgraden ventes å nå 106 prosent i 2024. Dette er høyt, og innebærer at kommunen blir mer eksponert ved renteoppgang og at fremtidige låneopptak kan måtte begrenses. I samsvar med Langsiktig driftsanalyse og investeringsplan 2021–2040 (LDIP) ventes gjeldsgraden å være høy de neste årene, men reduseres gradvis når investeringstakten avtar fra 2027. I vurdering av risiko knyttet til gjeld, vektlegger Kommunedirektøren at det høye gjeldsnivået er midlertidig, og at gjeld og tilgjengelige fondsmidler må sees i sammenheng. Riksrevisjonen definerer nivået for høy lånegjeld til 75 prosent av inntektene. Gjeld mellom 65 og 75 prosent defineres som moderat. KS mener at et nivå over 100 prosent bør unngås av hensyn til risikoeksponering.

3.2.5 Fondsgrad

Fondsgraden viser kommunens disposisjonsfond (fratrukket bufferkapitalen av forvaltningsfondet) i forhold til driftsinntektene. En redusert fondsgrad vil si at fremtidig handlingsrom avtar. Bærum har ikke måltall for fond, men utviklingen følges nøye.

Figur 3.6: Utvikling i fondsgrad 2019–2024

Figur 3.6: Utvikling i fondsgrad 2019–2024

Figur 3.6 viser viser at fondsgraden reduseres fra 23 prosent i 2019 til 10 prosent i 2024. Det høye investeringsbehovet vil holde seg inn i 2025 og 2026, og bruken av fond vil fortsette. Fra 2027 vil investeringsnivået avta og dermed også bruken av investeringsfondet. Dette forutsetter imidlertid at investeringene i perioden etter 2027 holdes på et normalt/moderat nivå.

3.3 Grunnlag for budsjetteringen

3.3.1 Budsjettforutsetninger for 2021

  • Prisvekst 1,9 prosent
  • Lønnsvekst 2,5 prosent
  • Deflator 2,3 prosent
  • Pengemarkedsrente 0,5 prosent
  • Befolkningsvekst 1,0 prosent

3.3.2 Demografi og demografikompensasjon

Befolkningsprognosen for Bærum kommune viser en gjennomsnittlig årlig befolkningsvekst på cirka 1,2 prosent i handlingsprogramperioden. Budsjettene til programområdene barnehager, grunnskoleopplæring og pleie og omsorg justeres årlig i henhold til endringer i befolkningen. Dette skjer ved bruk av demografikompensasjonsmodeller. For barnehager justeres cirka 90 prosent av barnehagebudsjettet, for grunnskoleopplæring cirka 70 prosent av budsjettet, og for pleie og omsorg cirka 60 prosent.

Tabellen under viser beregnet demografikompensasjon (endrede driftsrammer som følge av befolkningsendring) for årene 2021–2024, i forhold til budsjett 2020 etter Økonomimelding I 2020.

Tabell 3.4: Demografikompensasjon

Tabell 3.4: Demografikompensasjon

Kommunedirektøren foreslår at rammene for de aktuelle områdene justeres i henhold til tabellen over.

3.4 Drift

3.4.1 Hovedoversikt

Tabell 3.5: Hovedoversikt

Tabell 3.5: Hovedoversikt

Den forventede økningen i kommunenes inntekter, signalisert i kommuneproposisjonen for 2021, skal dekke opp for kommunenes utgifter som følge av forventet endring i befolkningen, og pris- og lønnsvekst fra 2020 til 2021.

Det er lagt opp til en høyere årlig realvekst i driftsinntektene enn i driftsutgiftene. Samtidig forventes finansutgiftene å øke mer enn finansinntektene, hovedsakelig som følge av høyere gjeld, redusert avkastning og økende rentebane. Dette gir et relativt høyt netto driftsresultat som gir rom for finansiering av investeringene.

Kommunedirektøren gjør oppmerksom på at det alltid vil være usikkerhet i forutsetningene som legges til grunn for både skatteinntektene og finansområdet. Det vises til vedlegg for en mer detaljert hovedoversikt.

Tabell 3.6: Bruk av netto driftsresultat

Tabell 3.6: Bruk av netto driftsresultat

Netto driftsresultat brukes til å overføre midler til investeringsbudsjettet for å finansiere investeringene, og til å avsette midler til bundne og ubundne fond. Bruk av fond vil kunne medføre reduksjon i kravet til netto driftsresultat.

Avkastningen fra forvaltningsfondet avsettes for å opprettholde realverdien av fondet og til å delfinansiere investeringene i handlingsprogrammet.

Lønnsreserven (fondet) skal i henhold til vedtatt målsetting utgjøre én prosent av samlede lønnsutgifter. Det siktes mot å opprettholde realverdien av forvaltningsfondet. Forventet avkastning fremover er justert noe ned.

Avsetning til risikopott er for å ha en reserve i tilfelle enkelte innstrammingstiltak ikke lar seg gjennomføre som planlagt.

Videre foreslås tidligere vedtatte avsetninger til forsknings- og innovasjonsfond videreført.

Linjen for bufferfond viser hva som brukes eller avsettes årlig for å nå målet om et bufferfond på minimum 100 mill. i 2024.

Tabell 3.7: Utviklingen i de viktigste fondene etter forslag til HP 2021–2024.

Tabell 3.7: Utviklingen i de viktigste fondene etter forslag til HP 2021–2024.
1 Investeringsfondet planlegges primært brukt til å finansiere investeringene i år med særskilt store investeringer. I 2019 ble det budsjettert med bruk av 88 mill. fra fondet til initielt innkjøp av digitalt brukerutstyr som over tid vil tilbakeføres fondet. 2 Gjelder lønnsreserven i balansen. Kan benyttes dersom lønnsoppgjøret blir høyere enn budsjettert. Er i handlingsprogrammet foreslått redusert for å komme ned mot målsettingen til om lag 1 prosent av et årlig lønnsbudsjett, ca. 60 mill. Jfr. KST sak 082/12 – vedtatt 12.12.2012. 3 Skattereguleringsfondet kan benyttes ved svikt i de frie inntektene. Jfr. KST sak 082/12 – vedtatt 12.12.2012. Over tid bør fondet utgjøre rundt 2 prosent av de frie inntektene, om lag 200 mill. 4 Pensjonsfondet kan benyttes når amortiseringsbeløpet av tidligere års premieavvik blir høyere enn årets inntektsføring av premieavvik pensjon. Dvs. når ordningen med premieavvik får en negativ effekt i regnskapet. Dette forventes å inntreffe i begynnelsen av denne handlingsprogramperioden. Jfr. KST sak 082/12 – vedtatt 12.12.2012. 5 Risikopotten er en avsetning som kan brukes dersom planlagte kostnadsreduserende tiltak ikke følger tidsplanen eller ikke lar seg gjennomføre. 6 Bufferfondet er et reserve-/salderingsfond der målet er minimum 100 mill. siste år i hvert handlingsprogram.

3.4.3 Sentrale inntekter

Frie inntekter (skatt og rammetilskudd)

De frie inntektene er de største inntektene for kommunen. De utgjør om lag 75 prosent av de samlede inntektene.

Revidert nasjonalbudsjett 2020 og kommuneproposisjonen for 2021 er en del av grunnlaget for beregningen av de frie inntektene.

Kommunedirektøren vurderer skatteanslaget også på bakgrunn av forventet skatteinngang i 2020, ny befolkningsprognose for landet og Bærum, og forventet lønnsvekst og arbeidsledighet.

I handlingsprogramperioden legges det opp til en gjennomsnittlig realvekst på 0,6 prosent i de frie inntektene. Dette er noe høyere enn regjeringens anslag for landet, men under gjennomsnittet for Bærum de siste fire årene. Bærum er en skattesterk kommune. Historisk har vekst i skatteinngang og de frie inntekter blitt høyere enn departementets anslag for Bærum i kommuneproposisjonen/ statsbudsjettet.

Figur 3.7: Andel frie inntekter av sum driftsinntekter

Figur 3.7: Andel frie inntekter av sum driftsinntekter

Figur 3.8: Realvekst i de frie inntektene

Figur 3.8: Realvekst i de frie inntektene

Skatt

Bærum kommune opplever store årlige variasjoner i skatteinntektene. Årsaksforholdene er sammensatte og komplekse, noe som gjør det utfordrende å lage treffsikre prognoser. Situasjonen med covid-19 gjør det ekstra krevende. Det er fortsatt knyttet stor usikkerhet til hvordan covid-19 vil påvirke skatteinntektene både på kort og lang sikt. Norge har åpnet litt etter litt, og flere bedrifter har nå kommet i gang igjen, men en eventuell oppblomstring av smitten og generelt usikre økonomiske tider med lav oljepris vil fortsatt gi lavere aktivitet i mange bransjer. Det forventes lav lønnsvekst i både 2020 og 2021 og en arbeidsledighet som vil ligge godt over normalen ut året. Bonusutbetalinger og utbetalinger av utbytte vil sannsynligvis bli lavere og trekke skatteinntektene i negativ retning. Av positive signaler har lave renter holdt boligprisene oppe i forhold til forventningene. Lave renter reduserer også rentefradraget, som igjen virker positivt på skatteinngangen. Det har også vært god vekst i aksjemarkedene den siste tiden. Spørsmålet er om denne optimismen vil fortsette. I tillegg til utviklingen i lønnsutgifter og antall skatteytere vil statlige endringer i skattøre og skatteregelverket og endringer i finansmarkedene påvirke skatteinngangen.

I perioden 2021 til 2024 legger kommunedirektøren opp til en gjennomsnittlig nominell skattevekst på 4,5 prosent, som er over 3 prosentpoeng lavere enn den gjennomsnittlige skatteinngangen de fem siste årene (7,9 prosent). Det forutsettes at økonomien vil ta seg opp til et mer normalt nivå i slutten av perioden.

Ny befolkningsprognose viser en gjennomsnittlig vekst i aldersgruppen 20–67 år i perioden 2021–2024 på om lag 1,0 prosent. Veksten er på nivå med forrige befolkningsprognose, men lavere enn hva som har vært tilfellet de siste fire årene. Denne aldersgruppen er den viktigste i vurderingen av utviklingen i antall skatteytere, og lavere vekst vil påvirke veksten i skatteinntektene i negativ retning.

Arbeidsledigheten har holdt seg stabilt lav de siste årene. Covid-19 har imidlertid medført at arbeidsledigheten har mer enn doblet seg i 2020. Det er knyttet stor usikkerhet til hvordan den vil utvikle seg i kommende handlingsprogramperiode. Det er forutsatt at arbeidsledigheten vil fortsette å være høy også i 2021, før den vil synke til mer normale nivåer etter 2021.

Andre sentrale inntekter

Vertskommunetilskudd

Dette omfatter tilskudd til tjenester for bosatte personer i kommunen med psykisk utviklingshemming fra tidligere Emma Hjorths hjem. Kommunedirektøren forutsetter samme tilskudd som i 2020 i hele perioden. Tilskuddet utgjør årlig om lag 62 mill.

 Rente- og investeringskompensasjon fra staten

Kommunen får kompensasjonstilskudd for omsorgsboliger og sykehjemsplasser samt rentekompensasjon for kirkebygg og skole- og svømmeanlegg. Tilskuddet utbetales fra Husbanken, og det er Husbankens egen flytende rente som ligger til grunn for beregningen av rentekompensasjonen. Det er lagt til grunn en rente på 0,5 prosent i 2021, stigende til 1,5 prosent i 2024 i inntektsanslagene. Kompensasjonen utgjør mellom 11 og 12 mill. årlig.

Integreringstilskudd for flyktninger

Integreringstilskuddet for flyktninger er opprettholdt på nivå med fjorårets handlingsprogram. På grunn av situasjonen med covid-19, vil bosettingen i 2020 bli lavere enn tidligere estimert, og dette vil påvirke integreringstilskuddet også for handlingsprogramperioden. Prognosene er foreløpig såpass usikre, både når det gjelder bosettingen i 2020 og anmodningen for 2021, at Kommunedirektøren foreslår å avvente med å justere tilskuddet for handlingsprogramperioden til Økonomimelding I 2021.

Kalkulatoriske renter og avskrivninger

For områdene Vann, avløp og Renovasjon baseres gebyrene på selvkost, inkludert kapitalkostnader. Hvordan investeringene finansieres (lån eller egenkapital) skal ikke påvirke beregningene. Det benyttes derfor kalkulatoriske renter og avskrivninger. Disse kostnadene er i henhold til ny kommunelov tatt ut av budsjettene, både på inntektssiden og utgiftssiden slik at nettoeffekten er lik null. Kalkulatoriske renter og avskrivninger vil fortsatt brukes til beregning av gebyrene for områdene Vann, avløp og Renovasjon. Kalkylerenten er satt til femårig swap-rente pluss et tillegg på 0,5 prosentpoeng.

3.4.4 Pensjonskostnadene

I forhold til opprinnelig budsjett 2020 viser samlet pensjonskostnad en nedgang på 85 mill. i 2020. Dette skyldes i hovedsak lavere lønnsvekst enn tidligere forutsatt. Kommunedirektøren viser til nærmere omtale i Økonomimelding I 2020.

I 2021 viser beregningene fra pensjonskassene at kostnadene forventes å stige til et mer normalt nivå. I forhold til det lave nivået fra revidert budsjett 2020, viser beregninger fra pensjonskassene en økning i pensjonskostnadene for 2021 på 126 mill. til 807 mill., som tilsvarer 18,4 prosent.

Pensjonspremien til pensjonskassene (BKP, KLP og SPK) økes med totalt 98 mill. (13,9 prosent) til 791 mill., som er over forventet lønnsvekst.

Årets premieavvik (inntekt) økes med 11 mill. (4,1 prosent) til 271 mill. Amortiseringen av premieavviket økes med 39 mill. (15,2 prosent) til 286 mill.

Akkumulert premieavvik (gjeld som må tilbakebetales) var 1,18 milliarder kroner ved utgangen av 2019. Når det årlige amortiseringsbeløpet blir større enn årets premieavvik, vil dette gi negativ effekt i regnskapet, og det gjenstående akkumulerte premieavviket vil gradvis reduseres. Beregninger basert på forutsetningene lagt til grunn i dette handlingsprogrammet, viser at effekten kan bli negativ i 2021/2022. Det vil si at kommunen da begynner å betale tilbake på tidligere utsatte kostnader. I 2024 forventes det akkumulerte premieavviket å væredusert til 0,94 mrd.

3.4.5 Kostnadsreduserende tiltak og mer-/mindrebehov

I årets handlingsprogram foreslår Kommunedirektøren i overkant av 100 kostnadsreduserende tiltak, hvor alle sektorer bidrar. De største tiltakene ligger under sektor Bistand og omsorg, deriblant avvikling av rehabiliteringsplasser ved Centro Asistencial Noruego (CAN), økning av priser på trygghetspakken og redusert dekningsgrad for sykehjemsplasser og omsorgsboliger for eldre. Blant andre store tiltak foreslås nedtak av barnehageplasser og endret tildeling av spesialpedagogiske ressurser på ungdomstrinnet hos sektor Barn og unge. Se sektorkapitlene for ytterligere beskrivelse av tiltakene.

I tillegg til de konkrete tiltakene for sektorene anbefaler Kommunedirektøren to fellestiltak, rammekutt på en halv prosent og standardiserte satser per årsverk på ansattordninger som kurs, opplæring, mat og lignende. Førstnevnte treffer alle sektorer forholdsmessig likt, mens sistnevnte gir spesielt utslag på sektor Organisasjon, styring og utvikling. Disse tiltakene har ikke blitt spesifisert ytterligere i sektorkapitlene, men fremkommer per programområde i vedlegg 10.6, samt vises samlet per sektor i tabellen under.

Tabell 3.8: Felles kostnadsreduserende tiltak

Tabell 3.8: Felles kostnadsreduserende tiltak

For å nå omstillingsbehovet på 400 millioner kroner i perioden 2021–2024, som beskrevet i den Langsiktige drifts- og investeringsplanen (LDIP), legges det i handlingsprogramperioden opp til henholdsvis 33,3 mill. og 109,1 mill. i 2023 og 2024 til uspesifiserte tiltak. Kommunedirektørens samlede forslag til kostnadsreduserende tiltak fremkommer av tabellen under. Tabellen inkluderer tidligere vedtatte tiltak og viser reduksjon/økning fra vedtatt budsjett per Økonomimelding I 2020:

Tabell 3.9: Kostnadsreduserende tiltak i forhold til budsjett 2020 etter Økonomimelding I 2020:

Tabell 3.9: Kostnadsreduserende tiltak i forhold til budsjett 2020 etter Økonomimelding I 2020:

Netto merbehov som foreslås i årets handlingsprogram, består av nærmere 30 mer- og mindrebehov. De største merbehovene er knyttet til kjøp av plasser under sektor Barn og unge og Bistand og omsorg, samt økte kostnader til Microsoft-lisenser som inngår under Organisasjon, styring og utvikling. Det er også kommet inn noen mindrebehov. Ytterligere beskrivelser av mer-/mindrebehovene finnes under sektorkapitlene.

Kommunedirektøren foreslår å dekke mer-/mindrebehov i sektorene som vist i tabellen under. Tabellen inkluderer tidligere vedtatte mer-/mindrebehov og viser reduksjon/økning fra vedtatt budsjett per Økonomimelding I 2020, men korrigert for merbehov bevilget i forbindelse med covid-19 og Bærumspakken:

Tabell 3.10: Mer-/mindrebehov i sektorene i forhold til budsjett 2020 etter Økonomimelding I 2020, korrigert for merbehov bevilget i forbindelse med covid-19 og Bærumspakken

Tabell 3.10: Mer-/mindrebehov i sektorene i forhold til budsjett 2020 etter Økonomimelding I 2020, korrigert for merbehov bevilget i forbindelse med covid-19 og Bærumspakken

3.4.6 Finansutgifter og inntekter

Finansutgiftene øker utover i handlingsprogramperioden, og ventes å utgjøre 6 prosent av kommunens inntekter i 2024. De omfattende investeringsplanene og medfølgende gjeldsøkning gir økte avdragsutgifter og et høyere rentegrunnlag.

Lave renter bidrar til å moderere veksten i kommunens finansutgifter. Covid-19-epidemien har preget finansmarkedene våren 2020. I mai ble Norges Banks styringsrente nedjustert til null prosent. Svakere økonomiske utsikter gjør at det ventes et lavt rentenivå i hele handlingsprogramperioden. Det er budsjettert med markedsrente på 0,5 prosent stigende til 1,5 prosent. Renteforutsetningene er derved en betydelig nedjustering fra handlingsprogrammet for 2020-2023, som la 2─3 prosent til grunn.

Den budsjetterte avkastningen fra forvaltningsfondet bidrar til å redusere kommunens netto finansutgifter.

3.5 Investeringer

I dette kapittelet gis en overordnet presentasjon av investeringsområdet. Nærmere redegjørelse for Kommunedirektørens forslag til investeringer presenteres i eget vedlegg til handlingsprogrammet.

3.5.1 Høy investeringsaktivitet i handlingsprogramperioden

Kommunedirektørens forslag tar utgangspunkt i Langsiktig driftsanalyse og investeringsplan fremlagt i Kommunestyret, 27.02.20, 059/20, Langsiktig driftsanalyse og investeringsplan 2021–2040 (LDIP).

LDIP for 2021–2040 viser at investeringsprogrammet og effektene av utvikling i demografi og økonomiske rammebetingelser vil være svært krevende for kommunen. I en presset kommuneøkonomi er det behov for å utfordre dagens normer, både med hensyn til kvaliteter, omfang, arealutnyttelse, gjenbruk av bygninger og anlegg, finansieringsformer og organisering av tjenestedriften. Kommunens ambisjonsnivå som overstiger myndighetskrav (TEK17), vil kostnadsberegnes i alle prosjekter. For å kunne ivareta gode tjenester til kommunens innbyggere med en sunn økonomi, må derfor mulighetsrommet for endringer løftes frem og synliggjøres i fremtidige kommunale investeringer. Investeringene vil være en viktig del av omstilling 2024, og målsettingen er å ta ned investeringsnivået med minimum 15 prosent sammenlignet med investeringsplanen som er grunnlaget for LDIP 2021–2040. Kommunedirektøren har satt i gang dette arbeidet, og en revidert versjon av LDIP vil fremlegges våren 2021, hvor det innarbeides en oppdatert investeringsplan med forslag til løsninger for å redusere investeringsomfanget.

Figur 3.9: Totale investeringer fordelt på rentable1 og ikke-rentable2 i perioden 2015–2024

Figur 3.9: Totale investeringer fordelt på rentable1 og ikke-rentable2 i perioden 2015–2024
1 Rentable investeringer og lånegjeld er investeringer hvor lån til disse investeringene betjenes av brukere, via husleie, gebyrer og avgifter. I Bærum kommune defineres investeringer i vann, avløp og renovasjon (VAR) og boliger som rentable investeringer. I tillegg knyttes formidlingslån til denne kategorien. 2 Ikke-rentable investeringer og lånegjeld er investeringer hvor lån til disse investeringene må betjenes av kommunens egne midler (kommunens frie inntekter og fond).

Figur 3.10: Netto investeringer i prosent av driftsinntektene

Figur 3.10: Netto investeringer i prosent av driftsinntektene

Investeringsnivået i kommende fireårsperiode vil være krevende både økonomisk og å gjennomføre.

Investeringsgraden i fireårsperioden ligger dobbelt så høyt som gjennomsnittet de ti siste årene.

Om ikke gjelden skal stige for mye, vil en større andel av driften måtte gå med til å finansiere investeringene enn hva som har vært nødvendig de ti siste årene. Kommunedirektøren foreslår å bruke 0,3 milliarder kroner av investeringsfond for å dempe trykket på driften i perioden med høye investeringer. Dette er i tråd med foreslåtte løsninger for bærekraftig økonomi i LDIP, men vil resultere i en svekkelse av kommunens reserver. Det vil være behov for å bruke mer av fond utover handlingsprogramperioden slik investeringsplanen nå foreligger. Dispensasjonen som ble gitt for at utbyggerne på Fornebu fortsatt skal kunne gi bidrag til sosial infrastruktur, vil være med på å bedre kommuneøkonomien i en svært krevende periode, men mye av bidraget vil først komme etter at sosial infrastruktur er bygget ut.

3.5.2 Finansiering – høyere overføringer fra driften og økt bruk av reserver

Investeringer i Bærum kommune finansieres med egenkapital, tilskudd og lån. Egenkapital kommer fra kommunens inntekter og salg av tomter og bygg. Ved økte investeringer vil en større del av driftsinntektene gå til å dekke rente- og avdragsutgifter og egenkapitalfinansiering.

Egenkapital

Figur 3.11 viser sammensetningen av egenkapitalfinansieringen i perioden 2015–2024.

Figur 3.11: Egenkapitalfinansieringen av investeringene

Målet det styres etter, og som er i henhold til vedtatte økonomiske nøkkeltall og handlingsregler, er 50 prosent egenkapitalfinansiering av de ikke-rentable investeringene. Dette for bedre å kunne styre og begrense gjeldsveksten. Figur 3.11 viser at i dette handlingsprogrammet er en større andel av egenkapitalfinansieringen bruk av oppsparte fondsmidler og overføring fra driften.

Tilskuddene gjelder i hovedsak bo- og behandlingssentre, idrettsformål, boliger og fremskyndingsbidrag fra utbyggerne på Fornebu. I handlingsprogramperioden er det anslått at kommunen skal motta over 1,8 mrd. i tilskudd fra andre. Av dette utgjør 1,0 mrd. i tilskudd fra Husbanken, 0,2 mrd. fra utbyggingsavtaler og 0,3 mrd. fremskyndingsbidrag.

Bærum får for øvrig kompensasjon for investeringskostnader som kompensasjonstilskudd for omsorgsboliger og sykehjemsplasser samt rentekompensasjon for kirkebygg og skole- og svømmeanlegg. Tilskuddene utbetales fra Husbanken og kommer i tillegg til tilskuddene kommentert over. Disse tilskuddene føres imidlertid ikke under investeringer, men i driften. Årlige tilskudd i handlingsprogramperioden anslås til mellom 11 og 12 millioner kroner.

3.6 Balanse

3.6.1 Gjeld

Tabell 3.11: Oversikt over lånegjeld
1 Lån til ikke-rentable investeringer må dekkes av egne midler (salgsinntekter, drifts- og fondsmidler) og inkluderer finansiell leasing (Rykkinn skole OPS) 2 Lån til rentable formål er lån der renter og avdrag dekkes av brukere, f.eks. via husleie, gebyrer og avgifter.

Tabell 3.12: Oversikt over lånegjeld per innbygger

Tabell 3.12: Oversikt over lånegjeld per innbygger
1 Ved beregning av netto lånegjeld er lån til videreformidling og ubenyttede lånemidler holdt utenom.

Med bakgrunn i investeringsprogrammet og den tilhørende finansieringen som er omtalt foran, er gjelden beregnet å øke fra 10,4 milliarder kroner i 2020 til 14,9 mrd. i 2024. Det er en vekst på 43 prosent. Det knytter seg usikkerhet til gjeldsveksten. Veksten i gjeld til investeringer kan bli lavere dersom investeringstakten blir lavere enn planlagt.

Det legges opp til en betydelig vekst på hele 78 prosent i formidlingslån fra 2020 til 2024. Utlånsrammen ble trappet opp fra 200 til 300 millioner kroner i Økonomimelding I 2020. Kommunedirektøren forslår å øke ytterligere i HP 2021–2024, til en årlig ramme på 400 mill. Det forutsettes at lånene kan finansieres via Husbanken. Endring i gjeldsbeholdning av formidlingslån påvirkes generelt av omfanget av nye utlån, lånenes løpetid og ekstraordinær nedbetaling fra låntakere. Brukerne innvilges lengre lån enn tidligere (økt fra 25 år til 30–50 år). Samtidig har cirka en tredjedel av det årlige utlånsvolumet blitt innfridd hvert år de senere år. Øvrig rentabel lånegjeld (vann, avløp, renovasjon og boliger) øker 48 prosent i handlingsprogramperioden.

Ved analyser av gjelden er ikke-rentabel gjeld, det vil si den delen av gjelden der renter og avdrag dekkes av kommunens frie inntekter, ofte viet spesiell oppmerksomhet. I perioden 2020 til 2024 øker den ikke-rentable gjelden med 31 prosent. Som figur 3.12 under viser, øker ikke-rentabel gjeld betydelig mer enn driftsinntektene i handlingsprogramperioden.

Tabell 3.13 og figur 3.13 viser at fondsbeholdningen (kommunens reserver) blir redusert med om lag 0,8 mrd. i perioden 2020–2024. Høy investeringsaktivitet er en viktig årsak til dette.

Figur 3.12: Indeksert utvikling i lånegjeld og driftsinntekter (2015=100)

3.6.2 Fond

Kommunens samlede fondsbeholdning utgjorde 5,7 milliarder kroner per 31.12.2019

Tabell 3.13: Budsjettert utvikling i samlede fondsmidler

Tabell 3.13: Budsjettert utvikling i samlede fondsmidler

Figur 3.14: Fondsmidlenes sammensetning per 31.12.2019

Figur 3.14: Fondsmidlenes sammensetning per 31.12.2019

Forvaltningsfondet utgjorde 2,7 mrd. (48 prosent) per 31.12.2019, og er kommunens langsiktige finansielle midler. Midlene forvaltes i henhold til en langsiktig strategi vedtatt av kommunestyret, og disponeres i henhold til vedtatte prinsipper for bruk. Det vises til behandling av finansreglementet i kommunestyret i sakene 066/09, 048/12, 063/14 og 006/16 (27.1.2016).

Forvaltningsfondets midler består av en grunnkapital som kun kan brukes til investeringer, og en bufferkapital som kan benyttes til drift og dekning av finansielle tap. Ved utgangen av 2019 var bufferkapitalen i fondet 1 152 mill., og utgjorde 21 prosent av kommunens samlede fondsbeholdning.

Ved utgangen av juli 2020 var markedsverdien 2,7 mrd. Per juli var avkastningen positiv, men under periodisert avkastning. Aksjemarkedene har hentet inn igjen fallet i forbindelse med utbruddet av covid-19. Det knytter seg stor usikkerhet rundt finansiell og økonomisk utvikling i verden som følge av pandemien, både på kort og lengre sikt.

Kommunedirektøren har nedjustert forventningene til nominell langsiktig avkastning for fondet fra 3,8 til 3,4 prosent, ut fra markedsutsiktene. Budsjettet bygger på samlet årlig avkastning etter kostnader på 3,2 prosent (88 millioner kroner), og en inngangsverdi på 2,7 milliarder kroner i 2021.

Avkastningen justert for forventet inflasjon er antatt å være på 1,2 prosent årlig (33 millioner kroner), og benyttes i finansiering av investeringsbudsjett for de enkelte år. Denne handlingsregelen er fulgt siden oppstart av fondet i 2001. Forvaltningsfondet har en langsiktig målsetting om å opprettholde realverdien av fondet. Resultatene svinger fra år til år. Ved utgangen av 2019 var verdien av fondet 141 mill. over målet om uendret realverdi.

Det vises for øvrig til nøkkeltallsvedlegget med budsjett-tallene for forvaltningsfondet.

3.7 Befolkningsutviklingen

1. april 2020 var det 127 867 innbyggere i Bærum. Befolkningen har de siste fem årene økt med cirka 1 400 personer i gjennomsnitt hvert år. De fire siste årene har imidlertid veksten vist en nedadgående trend, noe som i hovedsak skyldes en avtakende netto innflytting til kommunen. Netto innvandring har imidlertid økt. I 2019 var nettoinnvandringen 705 personer. Det årlige fødselsoverskuddet er relativt stabilt, men har hatt en fallende tendens de siste årene. Fødselsoverskuddet i 2019 var det laveste på 20 år.

Figur 3.15: Befolkningsutvikling

Figur 3.15: Befolkningsutvikling

3.7.1 Forventet befolkningsutvikling 2020–2040

Ved behandling av kommuneplanens arealdel 4.4.2018, sak 23/18, vedtok kommunestyret følgende: Veksttakt for Bærum kommune: Det legges til grunn en årlig boligbygging på 700–750 boliger. Dette vil gi en beregnet befolkningsvekst i intervallet 1,3–1,4 prosent. Kommunedirektøren legger dette til grunn for videre planlegging.

Kommunen benytter Kompas i arbeidet med  befolkningsframskrivinger. Kompas produserer befolkningsprognoser basert på historisk befolkningsstatistikk fra SSB og kommunens egne beregninger for boligbygging (boligbyggeprogram). Dette har erfaringsmessig gitt et bedre anslag for befolkningsutviklingen sammenlignet med SSB-framskrivningene på kommunenivå. Årets boligbyggeprogram fra Miljø- og planadministrasjonen gir en noe høyere produksjon av nye boliger enn vedtatt veksttakt, med cirka 800 boliger i gjennomsnitt per år.

Det understrekes at anslagene for boligbygging alltid vil være beheftet med stor usikkerhet med hensyn til blant annet konjunkturendringer og finanspolitikk. Det er også usikkert om covid-19-pandemien vil få konsekvenser for boligbyggingen på kort sikt. Kommunedirektøren viser derfor også til to alternative befolkningsprognoser som ble utarbeidet i LDIP 2021–2040, med forutsetninger om henholdsvis økt og redusert boligbygging.

Figur 3.16: Befolkningsutvikling, illustrert ved tre alternativer; HP-prognose 2021–2024, redusert boligbygging og økt boligbygging (Kompas 2020)

Figur 3.16: Befolkningsutvikling, illustrert ved tre alternativer; HP-prognose 2021–2024, redusert boligbygging og økt boligbygging (Kompas 2020)

3.7.2 Befolkningsutvikling i Handlingsprogram 2021–2024

Befolkningsveksten i Handlingsprogram 2021─2024 antas å bli noe lavere sammenlignet med prognosen i Handlingsprogram 2020─2023. Antall barn yngre enn ett år vil øke i perioden, mens aldersgruppen 1–5 år vil synke til og med 2022 for så å øke igjen etter det. Det forventes videre en moderat vekst i elevgrunnlaget for barne- og ungdomsskoler. Arbeidsstyrken (20–66 år) vil også få en moderat vekst, mens antallet innbyggere i aldersgruppen 67–79 år vil øke kraftig. Prognosen viser en betydelig vekst i de eldste aldersgruppene, spesielt i gruppen 95–119 år.

Prognosen for Handlingsprogram 2021–2024 viser en økende årlig vekst i perioden, fra 0,7 prosent i 2020 til 1,5 prosent i 2024. Samlet er befolkningsveksten 5,5 prosent for hele perioden.

Tabell 3.14: Befolkningsutvikling i handlingsprogramperioden, pr. aldersgruppe

Tabell 3.14: Befolkningsutvikling i handlingsprogramperioden, pr. aldersgruppe